12月19日晚，一项重磅利好突然发布——《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》。国家发改委在随后解读中表示，这份被称作“数据二十条”的文件是由发改委牵头研究起草，于今年6月22日召开的中央深改委第二十六次会议时审议通过。

正是在该次会议上，曾提出“加快构建数据基础制度体系”并对数据确权、流通、交易、分配等方面做出部署。现在，作为数据基础制度最全面顶层设计的正式推出，又与刚刚召开的中央经济会议关于“大力发展数字经济”内容形成呼应。

钛媒体APP观察到，市场早有闻风而动，从周一到周三，沪深两市虽然连续走阴、大幅下挫，但一些数据中心、数字经济概念龙头如佳力图（603912,SH）、生意宝(002095,SZ)、英飞拓(002528,SZ)、美利云(000815,SZ)等均逆势屡拉涨停。

市场之外，比二级市场资金更早着手跑马圈地的，是一众数字经济资源禀赋具备优势的城市：自2021年初至今，在京津冀、长三角、大湾区、福建、湖南等区域，密集掀起一波数据交易所抢建潮。早在2014~2017年，国内出现过一次各地大建数据交易所的现象，不过，现在的“2.0版抢建潮”与前次相比，身处的政策风口早已不是同一量级。

2020年4月，中央第一份关于数据要素市场化文件——《关于构建更加完善的要素市场化配置的体制机制的意见》中，首次正式提出了数据为土地、劳动力、资本、技术之后的第五个要素；2021年12月印发的《“十四五”数字经济发展规划》则提出“到2025年我国数字经济核心产业增加值占国内生产总值比重要达到10%。”为数字经济打开十万亿级的想象空间。

鉴于数据要素是数字经济深化发展的核心引擎，各省市立刻把积极推进数据交易建设，作为抢上这个十万亿级赛道的关键一招。不到两年时间里，北上广深、苏州、南京、长沙、福州纷纷入局，挂牌开业数交所，以此实现卡位数字经济。

“数据二十条”公布，对于各地建设数交所的热情则是喜忧参半。利好一面是，顶层制度的明确，势必助推数字要素市场化加码提速，更预示数字经济的进一步崛起以及传统经济数字化的不可逆转；

另一方面，“数据二十条”明确“构建场内场外相结合的交易制度体系”，这让数交所们一度“私藏”的念想——一纸行政命令让场外交易进场完成——成为泡影；

同时，从“统筹优化数据交易场所的规划布局，严控交易场所数量…，促进区域性数据交易场所和行业性数据交易平台与国家级数据交易场所互联互通”这些表述中，亦不难嗅到行业洗牌的味道。即便还有其他内容予以平衡，大家也都心知肚明，日趋激烈的“城市战争”中，继“抢人”、“抢商”、“抢单”之后，如今又将延烧至“第五要素”——数据，这个博弈更为复杂的领域。

初代数交所：死于配套不济

2014年2月20 日，国内首个大数据交易平台——中关村数海大数据交易平台正式启动。这是一个开放的第三方数据网上商城，其本身不存储和分析数据（仅对数据进行必要的实时脱敏、清洗、审核和安全测试），只作为交易渠道，通过API接口形式为各类用户提供出售、购买数据（仅限数据使用权）服务，实现交易流程管理，然后按包月或调用次数进行收费。

平台由中关村大数据交易产业联盟（在中关村管委会指导下，由工业和信息化部电信研究院、中关村互联网金融协会等60余家单位机构参与组建）发起成立，北京数海科技有限公司承建、运营。

北京数海科技有限公司是一家由两名自然人股东组成的公司，注册资本1000万，虽然公司不大，平台提出的愿景却很宏伟，包括：帮助企业、个人、政府、科研机构打破“数据孤岛”，盘活沉积的海量“数据资产”，撬动万亿产业链，推动北京乃至中国在全球大数据产业发展中率先实现产业升级等。

这些愿景宏大到即使放在当下来看仍有相当距离，但这并非“数海平台”独有的做法，之后三年，在全国各地陆续设立的超过20家数据交易所（包括交易中心、市场、平台，以下统称交易所）起初都对未来自信满满，认定数据交易是个产值达万亿的新产业。

2015年4月，“贵阳大数据交易所”头顶国家扶持、批示的光环成立，随即就刷新了一个新纪录：一家山东的生物科技公司买下了全球医药研发专利大数据分析资料，订单成交金额为1600万人民币，创下国内大数据交易单笔最高金额。这种势头让贵交所立刻订下“未来3-5年，日交易额达到100亿元”的目标。

然而现实很骨感，这些交易所成立之后的若干年里大部分交易寥寥。比如贵交所没多久就低调低交易额目标，从“日交易额100亿元”变成“全年力争突破亿元”，2018年后不再对外公布交易额、交易量等动态。

作为交易所或平台运营方，即使是纯市场化的数据服务公司，其盈利状况也欠佳。比如北京数海科技有限公司，除中关村交易平台之外还先后参与过重庆大数据交易市场、河北京津冀大数据交易中心，后与重庆市产生纠纷，一度因一笔百万余元的执行标的而成为失信人，法院执行时在其账户仅查到3万元。

来源：企查查

贵阳大数据交易所有限责任公司则分别于2021年11月、12月两次被申请破产重整。2020年之后，贵数所由贵阳当地国资部门接管和运营。

来源：企查查

“2017年之前成立的数据交易所，除了贵州数交所重新整合，我们基本上认为那一批都‘死’掉了，”业内专家张波表示，“因为它们大部分都没有实际业务，有的在做一些政府信息化平台，但是我不认为是数据交易业务，可能是给某个政府搭一个数据共享平台，或者是给政府做了一个数据解决方案，他们也把这些业务纳入到交易所运营范畴。”

张波所称“那一批都已死掉”并不夸张，以山东为例，该省一度曾建设有5家数据交易平台，钛媒体APP查询，其中4家（青岛大数据交易中心、潍坊大数据交易中心、山东省新动能大数据交易中心、山东省先行大数据交易中心）均在2017年成立，目前三家已经注销，潍坊大数据交易中心2020年8月注销，山东省新动能大数据交易中心、山东省先行大数据交易中心同时在2021年2月注销。

这些交易所之所以能眼看着“万亿想象空间”却活活饿死，与行业环境不济关系很大。数据交易过程中的确权、定价、交易3个环节涉及的相关法律、监管、技术等一系列配套，迟迟未能跟上需求。

“首先是数据的标准化很难。其次，确权难，数据到底是谁的？谁能用？怎么用？第三，数据的保护很难，怎么能够在有保护的情况下，共享和使用甚至是变现？最后，价格难，怎么定价？怎么能够形成价格的转让？”前港交所总裁李小加曾对国内数据交易梗阻如是分析。

确权、定价、隐私安全等难题无法破解，令数据交易无法真正高效开展，资本的炒作盖过交易的实质，数据交易的发展一度停滞。

场外交易黄金期

不过，另一个现实却是：行业环境的大量空白之下，各方市场对数据需求却越来越高，遂造就合规成本较小、身法灵活的场外交易日益繁荣，这对场内交易来说无异是更大的冲击。

据介绍，数据交易模式主要有三大类：1、原始数据交易，即自产自销模式，是指数据生产商经营销售自己生产、开发的数据产品，并提供相关售后服务；

2、按客户需求、以原始数据为基础分析趋势或结果。此种情形下，企业多不具备分析大数据的能力，他们更愿意带着诉求、请数据公司从大数据中“打捞”出有商业价值的相关信息。比如，阿里云的“营销引擎”就是这样一种分析服务。

3、数据中介模式。即代理数据产品源或数据产品的运营、销售，它们本身并不拥有数据，只为交易双方提供中介服务。

这当数量最多、也最为活跃的是数据中介。于洋（化名）曾是一位“数据中介”，他向钛媒体APP描述其工作日常大致为：从上家“大数据公司”进货，也就是销售线索，然后将其卖给区域内的美容院、汽车4S店、牙科等门店，每条线索收费几十元不等。

“一般的线索能做到千分之二、千分之三，最多千分之五（转化率），我拿到的线索能做到百分之三的转化，100个人就有3个人能邀约到店”，于洋说。

在他看来，上家“大数据公司”的数据来路不正当，有的是用爬虫爬来的数据，有的是一些公司内鬼泄露出来的数据，诸如此类，明的暗的都有，他们拿来这些数据再进行加工和处理后卖给需要营销的企业。

进入交易市场的原始数据大多是交易平台从网上采集、整理来的数据。比如，有家平台收集了国内外50万家酒店信息，包括地点、价格、评价等，打包出售，售价2500元。也有逐条收费的，某平台出售记录心律失常的数据库，每条数据0.01元。

而交易市场最受欢迎的数据来自互联网、金融、电信、医疗、交通和教育领域。小到中小企业的营销，大到大银行的信贷风控，都需要这些数据作为参考和决策。

“场内数据交易意愿不强，场外数据黑市上千亿”，这是摆在数据交易所面前的现实难题。而黑市交易，一度占据场外交易的主流。

2016年8月，因被诈骗电话骗走大学学费9900元，18岁的女孩徐玉玉心脏骤停，抢救无效死亡。经调查，主犯正是通过非法购买10万条考生信息实施诈骗的。

“徐玉玉案”成为国家重手规范场外数据交易乱象的转折，2017年5月，因泄露客户隐私，知名数商、上市企业“数据堂”多位高管被带走调查，公司市值从21亿暴跌至7亿。

随着《数据安全法》《个人信息保护法》等一系列相关法规出台，重点打击了非合规的数据交易产业链，使得数据交易市场整体往合规化发展。

法律、监管重压之下，数据交易链条各方都必须面临合规“升级”带来的成本上升压力，对于以中小企业为主的“数据中介”来说，曾经的黄金期陡然黯淡。

于洋回忆称，行情好的时候，他所在的“大数据公司”还拿到了VC的投资，建立起了数十人的产研团队，不过随着数据行业监管要求水涨船高，行业情况发生变化，公司步入缩减直至变成一个小团队接些私单。昔日好时光不在，于洋也无奈跳槽。

数交所2.0：洗牌压力与“国字号”争夺

进入2021年，数据江湖的气象开始出现最为剧烈的变化。显著改变的推力首先来自相关政策持续出台，从2020年出台数据列入“第五要素”国家级文件以来，一份比一份含金量更高（对数据要素市场化来说）的文件加速出笼。

政策风口愈刮愈猛，对数据流通、交易的市场需求也在疫后阴霾中一枝独秀。2020年之后，疫情加速了大数据的应用，推动了物理世界的数字化转型，从衣食住行、健康教育，到社会结构、经济运行，周遭的一切都正在被数据所改变。加之宏观经济环境有所转变，企业更倾向于从粗犷经营模式转向精细化运营，对数据的要求越来越精准，这些共同促使市场对于数据的需求增加。

一推一拉之下，各地不约而同地将目光投向数据交易所建设。

2021年3月，北京国际大数据交易所成立；11月，中新天津生态城获批设立北方大数据交易中心；同月，上海数据交易所正式揭牌；12月，西部数据交易中心在重庆江北区成立；深圳数据交易所筹备（一年后正式挂牌）；2022年又有广州、苏州、福建、湖南、安徽等省份也加入打造更完善的本地数据交易所大潮中。

昔日先驱贵州，则在2021年10月全新上线了省级数据流通交易平台，同时再度提出“到2025年，数据流通实现百亿”，不过这一次的百亿，指的是年度交易额。同样提出百亿交易额目标的，还有深数所。

钛媒体APP观察，在第一轮交易所建设期成立的平台，大多由民营科技、大数据公司与地方国资共建且以民营资本为主，初始投入规模均不大。

而本轮数据交易所几乎均由所在城市地方政府发起、国资主导，这不仅是新形势下交易所建设政策法规要求，更是地方出于推动经济高质量发展、抢上数字经济超级赛道的现实考量。毕竟，交易市场是优化数据要素配置的重要基础设施，数据交易所自然成为各地区位竞争中的“必争之地”。

据统计，目前从公开渠道可查的数据交易所（中心）已达46家。若加上非国有主导一些交易市场，能够进行数据交易的场所数量更庞大。“大大小小估计有150多个号称有数据交易所功能的机构。”一位长期研究数据要素市场的权威专家向钛媒体APP表示。

针对地方加速跑马圈地数交所，新发布的“数字二十条”中明确提出：“要统筹优化数据交易场所的规划布局，严控交易场所数量”，同时“突出国家级数据交易场所合规监管和基础服务功能。”

这既意味着，数交所队伍接下来或将步入洗牌，也让各地看到得“国字号”者得天下的方向。事实上，多家数交所在建设之初，就已经提早抛出“国家级”的目标。

比如，11月9日，贵阳市大数据发展管理局局长张雪蓉公开发文称，要“持续扩大贵阳大数据交易所交易规模，力争打造成国家级交易所。”

11月16日，上海市数据交易指导委员会第四次工作会议上，上海市经济信息化委副主任张英表示，“将上海数交所加快建设成为引领性的国家数据交易所。”

深数所则从成立起就提出“以建设国家级数据交易所为目标，探索适应中国数字经济发展的数据要素市场化配置示范路径和交易样板。”

“如果从中央授权角度，深圳数交所目前应该是唯一。在整个数据交易体系建设，理论研究和技术平台搭建这几个方面，‌‌我认为（深圳数交所）目前是做得最接近完整的一家，”前述专家称，“‌‌这跟区域的经济有关，‌‌数字经济它最终也得本地经济繁荣才行。”

相比力争“国字号”的队列，苏州、南京等地的数交所提前就避开锋芒选择了差异化，苏州数交所选择江苏产业优势明显的生物医药、金融等十大板块数据交易，还与上海数据交易所战略合作，报团取暖“探索双方挂牌数据产品跨区域互认，尝试数据要素跨区域有序流动和配置。”

在南京，成立多年的华东江苏大数据交易中心选择交通作为差异化抓手，其在今年10月上线的云旗数据要素流通交易平台，号称“打造全国首个特色专区——‘交通大数据’”。

钛媒体APP注意到，这些动作均与“数据二十条”相关内容暗合，即“规范各地区各部门设立的区域性数据交易场所和行业性数据交易平台，构建多层次市场交易体系，推动区域性、行业性数据流通使用。促进区域性数据交易场所和行业性数据交易平台与国家级数据交易场所互联互通。”

博弈拆“孤岛”

对于数交所来说，扩容压力更多来自外部，一是场外交易有多大程度能走进场内，二是在做大数据要素市场蛋糕过程中面临的复杂博弈。

数据要素市场包含数据采集、存储、治理、交易、分析、融资等几个大环节和多个子环节，其归口管理部门众多，目前虽由国家发改委牵头，但所“牵”之“头”包括网信、工信、公安、财政、税务、商务等多达20多个部门，要在保证安全情况下拆除藩篱、实现共享并非易事。

而围绕包括大国企（如电网、燃气、石油等）在内的泛政府客户，想获得其提供相关数据授权、运营、开放、流转，多年来一直是举步维艰。

华润集团近6年多的实践就是一个能折射现实的样本。华润集团作为巨无霸央企，旗下业态涉及零售、饮料、电力、水泥、燃气、医药、医院、银行、信托、半导体等20多个行业，且多与民生息息相关，日积月累沉淀下的、合规取得的数据量，一位参与过华润数据要素研究的人士称“令人震撼”。

2016年，华润设立全资子公司“深圳润联智慧科技有限公司（2021年9月改制为‘华润数科控股’）”，开启集团内部数字化转型。其中，就包括试图将业务板块沉淀的数据要素资源打通、共享，释放价值。但面对旗下业态多、架构复杂的板块，以央企之管理高度集中，几年下来仍进程缓慢。华润集团提出的“智慧华润2028”的发展愿景称：“（到2028年）数据资产初步挖掘变现。”

“还是各自的数据‌‌归各自管，因为每个板块都明白数据是资产，数据有价值，‌‌你不能给他一个很好的交易渠道和市场化变现方式，任何一个主体‌参与数据价值交换的意愿其实都不是特别‌‌强。”前述人士分析称。

全国人大代表霍涛在调研“东数西算”工程时也曾发现，“东数西算”存在西部热、东部冷的现象，东部地区合作意愿不强，“虽然数据中心是耗能大户，但东部地区还是想把数据留在本地，因为数据中心的建设有利于拉动本地经济。”后经代表建议，国家发展改革委会同有关部门联合复函后才得以推进。

以上两例，都凸显打破数据孤岛前路之艰。据估计，目前公共数据占到全社会数据总量的80%，流转至市场中的只有5%。本次数据要素行业释放空间最大环节在于公共数据的开放运营流转，能破除多少数据孤岛，才有多少可挖掘出的价值，以及接下来新增的市场蛋糕规模。

交易所时代还有多远？

眼下，数交所虽然凭借强烈政策风口与地方国资背书在气势上不输，但若考察实际交易量就会发现，所谓场内数据交易多年来接近一个伪命题。

数据显示，2020年国内大数据要素市场（含数据清洗、标注、交易等环节）规模达545亿元，但场内数据交易只占总体交易市场规模的4%，96%的数据需求是在场外实现流通、达成交易。

据了解，一些数据交易所公布的交易金额也不全是数据交易，譬如包括有知识产权类的交易，一个单子几百万到上千万，这与我们通常理解的大规模数据查询和调用类的数据交易并非一回事。

虽然最新“数据二十条”提出：推进数据交易场所与数据商功能分离，鼓励各类数据商进场交易。但在已明确“场内场外相结合的交易制度”并非法律硬性进场交易情况下，扭转这种失衡比例也需要下一番力气。

“即使交易所完全运转顺畅，大部分数据交易也不会发生在场内，”业内专家张波称，“通过交易所交易，其实并没有改变什么，相比买卖双方直接交流，反而有很多的顾虑，数据买得好好的，通过交易所去买卖，成本是不是增加了？收益也没有变化。以及可能会公开暴露出来我买了哪些数据，尤其是金融企业，并不想让同行知道我在用哪些数据。”

“在这种情况下，一些交易所可能会通过补贴方式吸引用户来交易所交易。”张波补充道。

钛媒体APP注意到，此种局面之下，京沪深等头部数交所均提出构建“数商生态”概念。比如上海方面称，“力争到2025年，培育数商超千家，服务数据供需的主体超过10万家。”

北京金控集团（北数所大股东）董事长范文仲今年8月撰文称，“构建集数据运营商、服务商、经纪商于一体的数字中介服务体”。同时表示，要重视首要趋势是：“由重点打造数据交易的核心平台扩展为发展数据要素市场的全生态体系。”

“数据交易所的存在，是要降低数据的使用门槛，激活数据要素市场的供给侧改革，”深圳数交所副总经理王冠称，“场内和场外的关系不一定是此消彼长，有可能是一起做大蛋糕，场外的比例可能降低，但总体规模将是大幅增长。”（本文首发于钛媒体APP，作者｜刘敏 张帅 秦聪慧）