编者注：本周最大的热门新闻就是微信推出了微信电话本业务，这一工具的杀伤力之大，真是千层浪。钛媒体当天的及时报道《狼真的来了，微信推出高清免费通话宣战运营商》就被爆表了，700多条评论吵得热火朝天，此文在商业价值微信（微信号：bvmagazine）上的阅读也都爆表。各种争论都有，在钛媒体微信的投票中，似乎绝大多数人的心理天平都倾向了微信，而天然站在了运营商的对面，而反对者的争议大多指向了微信与违规之间的距离。如何真正理解这其中，不妨看看钛媒体作者单磊基于政策问题，对跟微信电话本相关的几个概念的正本清源：

APEC假期休到一半，“微信电话本”火了——只要两个绑定了微信账号的手机号码分别开通了“微信电话本”服务，两部手机之间便可以通过互联网进行腾讯提供的实时语音通话，整个过程不产生通话费，仅由运营商收取流量费。

这东西甫一亮相便红透了通信互联网行业人士的朋友圈。有人大惊小怪，觉得为运营商提供最丰厚利润的话音业务也走进了免费的OTT时代，寒冬已至的运营商终于等来了“最后一根稻草”。有人淡然处之，觉得该来的总会来，运营商应当主动拥抱，借机培养用户新的使用习惯助推流量收入替代语音。也有人发出疑问：“这玩意算VoIP么？合法么？腾讯是不是捅了马蜂窝？”问的人一头雾水不得要领，答的人含糊其辞吞吞吐吐，“灰色地带”一时成为最热的关键词。

我一向认为技术发展和业务创新的脚步不会因为政策的限制而长期迟滞，创新和合规应当是电信互联网业务监管的灵魂，具体的监管政策不应使两大价值产生冲突。要想在VoIP监管中落实两大价值，就必须对现有法规政策和业务发展脉络进行梳理，回答是否合规以及该“叫停”还是“修规”的问题，以期正本清源。

往远一点儿说，这对整个互联网业务的监管都有意义。正因如此，我虽然在技术上是外行，也只得在监管政策分析上勉力为之。

一、“微信电话本”是VoIP么？

用通俗的话讲，所谓VoIP（Voice over Internet Protocol）就是把语音编译成数据包利用IP网络传送再还原为语音从而实现通话。

在现行有效的2003年版《电信业务分类目录》（以下简称“2003年版目录”）中，提到了最广义的IP电话概念，即：“IP电话业务泛指利用IP网络协议，通过IP网络提供或通过电话网络和IP网络共同提供的电话业务。”这个概念应当等同于VoIP。

“微信电话本”是通过互联网实现语音通话的。目前，搭建互联网的最基本协议是TCP/IP协议，包括网络层的IP协议和传输层的TCP协议，因此互联网属于IP网络。“微信电话本”通过互联网实现语音通话，其实就是通过IP网络实现语音通话，属于VoIP当无异议。

二、VoIP分几类？谁干什么会违规？

在IP网络上实现通话的终端主要包括两种——PC（电脑）和Phone（电话），相应的VoIP根据参与的终端不同可以分为Phone-Phone、PC-Phone、PC-PC三种形式。关于三种形式的区别，技术专家可以讲的天花乱坠，什么IP网电话网、分组域电路域，弄得听众云里雾里。在我这个技术上的门外汉看来，最直观的区分就是是不是落实到了具体的电话号码，Phone是指向具体的电话号码的。

搞清楚VoIP的分类，对于了解哪类业务能由谁做、谁做什么业务会违规非常重要。

2003年版目录在对IP电话做了最宽泛的定义之后，紧接着又进行了限缩，强调“IP电话业务在此特指由电话网络和IP网络共同提供的Phone-Phone以及PC-Phone的电话业务，其业务范围包括国内长途IP电话业务和国际长途IP电话业务。”

可见，根据2003年版目录，Phone-Phone和PC-Phone的VoIP属于基础电信业务，只有获得业务经营许可的基础电信运营商才可以做。

但许可的业务范围仅包括国际国内的长途IP电话业务，那么基础运营商能不能做Phone-Phone和PC-Phone的本地网VoIP呢？我认为答案是肯定的，因为基础运营商同时还具有本地电话业务和因特网数据传送业务的牌照，本地网VoIP的所有业务流程都跳不出这两项牌照的范围。

还必须注意，2003年版目录中的IP电话业务列在固定通信业务的项下，事实上IP电话业务早已在移动通信上实现。这是《电信业务分类目录》跟不上技术、业务发展所致。但同理，因为移动通信运营商都拥有移动通信和因特网数据传送业务的牌照，可以从事移动网的IP电话业务。

既然Phone-Phone和PC-Phone的VoIP属于基础电信业务，没有基础业务牌照的电信业务经营者显然不能从事。为此，原信产部电信管理局还在2005年7月18日下发过专门的通知（电函（2005）413号），叫停违规开展的PC-Phone的VoIP业务。这也是skepy在中国无法拨打电话的原因。

剩下的就是PC-PC的VoIP了，QQ、飞信等即时通信软件中的实时语音通话功能其实就是这类VoIP。我国对电信业务实行经营许可制度，但2003年版目录并没有对PC-PC的VoIP业务形态进行规定，因此也无法发放专门针对PC-PC的VoIP的经营许可。

实践中，大家普遍把它归入第二类增值电信业务中“信息服务业务”项下的“因特网信息服务业务”，认为只要取得了这一资质（即通常所说的ICP证）就可以从事这类业务。但“因特网信息服务业务”的定义是相当笼统的，并没有对VoIP明显业务特征的描述。

稍微扯远一点儿，事实上除了电子商务（在线数据处理与交易处理业务）、电子邮件服务（存储转发类业务）之外，大部分互联网业务在2003年版《电信业务分类》都没有体现，只能通过借道“因特网信息服务业务”这个口袋来获得合法性。而《互联网信息服务管理办法》也没有规定互联网信息服务业务的具体形态，只区分了经营性和非经营性，在实践中表现为要求获得ICP证或仅进行备案，同时要求从事新闻、出版、教育、医疗保健、药品和医疗器械等特定行业的互联网信息服务应依法经过事前审核。

工信部曾经在2013年公布了新版的《电信业务分类目录》（征求意见稿）（简称“2013年版目录”），向公众征求意见。信息服务业务不再区分赖以实现的网络是固定网、移动网还是互联网，同时列举了五类典型的信息服务业务，包括信息即时交互服务，其中明确“信息即时交互服务还可提供基于互联网的端到端的双向实时话音业务（含视频话音业务）”。

但必须强调的是，2013年版目录征求意见之后一直没有正式发布，因此现行有效的目录依然是2003年版。

三、“微信电话本”属于合规的VoIP么？

“微信电话本”诞生才几天，这个问题新鲜热辣也莫衷一是。支持者认为，它属于PC-PC的VoIP,腾讯有ICP证，可以做，而且之前的QQ语音也都做过，监管部门没说违法。质疑者认为，它可以让Phone-Phone之间、PC-Phone之间实现VoIP，属于基础业务，腾讯没有相应的基础业务经营许可，不能做，甚至PC-PC的VoIP也没有监管部门正面确认过合法性，只是没叫停。

我认为，至少在2003年版目录的视野下观察，这个“擦边球”疑似越界了，因为它实现了VoIP和电话号码的关联，很难再将其定性为PC-PC的VoIP。

这种尴尬同样是技术进步和业务发展带来的，根子是智能手机的出现。2003年版目录和以前所有的VoIP监管规则的落脚点都是PC和Phone的区分，但在智能手机时代这种区分变得越来越艰难。一部智能手机首先是一部电话，可以实现电信网上的通信功能，其身份标识是电话号码这个电信网上的唯一码号；其次它还是一部便携的PC，拥有操作系统、可以安装各种应用程序、能够在互联网上遨游。

智能手机的双重属性导致我们不容易区分利用在其上安装的应用程序实现的两部智能终端之间的语音通话，是PC-PC的、PC-Phone的，还是Phone-Phone的。

一种看法是将所有智能手机之间的VoIP都看成Phone-Phone的，这显然有些简单粗暴，也无法解释同样的应用程序、同样的业务流程，为啥在不同的智能终端（PC、Phone或者Pad）上运行定性就不一样。

但“不易区分”毕竟不是“不能区分”。我倾向于将Phone的认定标准界定为“是否与电话号码相关联”。因为智能手机区别于其它智能终端的关键在于其具有电信网上的通信功能，其唯一标识便是电信码号，也就是电话号码。

“微信电话本”与QQ语音等其它VoIP程序不同的，便在于实现了“和手机号码的关联”。

用户注册“微信电话本”服务，需要输入真实的手机号码并通过短信接收验证码进行校验；程序将用户手机通讯录中已经开通该服务的电话号码标注出来，供用户实现“免费通话”。

在程序中，VoIP可以和电信网上的普通电话实现无缝切换。对没有开通这项服务的电话号码，机主还可以通过短信、微信两种方式邀请开通。

“微信电话本”是一个独立的APP，只是名称上用了“微信”二字。VoIP可以在非微信好友之间进行，甚至在卸载微信应用后依然可以实现，只要对方的电话号码已经开通了这项服务。

从业务流程观察，“微信电话本”是两个电话号码之间的VoIP，打通了互联网和电信网，只是技术上的实现手段是电话号码和微信账号的绑定，而非将语音数据包切回电路域，事实上4G时代的电信网上也已经不存在电路域了。在界定电信业务时技术实现手段的不同，不应当掩盖功能上的同质性。只有这样才有可能对实现相同功能的业务实现相同的监管，从而维护公平的市场竞争秩序，也才能保障监管效果的实现。

综上，“微信电话本”业务至少在功能属性上具备了Phone-Phone、PC-Phone的特征，从2003年版目录上看属于基础业务，腾讯在没有基础业务牌照的情况下开通存在越界之嫌。

四、按照2013年版目录，该怎么看呢？

首先要强调，2013年版目录还正式颁布，不具有法律效力，我们甚至不能排除将来颁布的版本和之前的征求意见稿会有或大或小的差别。因此，即便是从2013年版目录看“微信电话本”业务是合规的，也不能影响上面得出的它涉嫌越界的结论。

2013版目录对与VoIP有关的规定做了如下调整：首先，在基础业务中，删除了泛指的“IP电话”定义以避免混淆，并将其升级与固定通信业务、蜂窝移动通信业务并列；其次，明确将“基于互联网的端到端的双向实时话音业务（含视频话音业务）”列为第二类增值电信业务中“信息服务业务”中的“信息即时交互服务”；第三，适应智能终端普及，通篇不再强调PC、Pad、Phone等业务实现的具体终端区别，淡化终端类型。

从2013年版目录出发，“微信电话本”业务只是提供端到端（不再区分是啥终端）的互联网双向实时话音业务，当属于增值电信业务，只要获得相应增值业务经营许可便能从事。

五、几句多余的话

东拉西扯写了那么多，最后的结论是近乎荒诞的。按照现行有效的2003年版目录，“微信电话本”业务存在越界之嫌，但根子并不在于这项业务本身，而在于2003年版目录十年不变已经严重落后于技术和业务发展，特别是落后于智能机兴起后区分PC和Phone已无实际意义的现实。不是业务不合规，而是“规”落后了，这显然令人尴尬。

用个不那么贴切的比喻，国家在宏观上确定了“单独可生二孩”的政策，但具体实现还要靠各省根据实际出台细则，在细则生效之前“单独”父母硬要生二娃依然是违反计划生育政策的。这个角度讲，“微信电话本”就是一个太急着出生的早产儿，如果等到2013年版目录颁布生效，它便名正言顺了。

再扯远点儿，技术进步、网络融合、业务创新的趋势都不可逆转。从长远看，电信和互联网业务之间，搞好了是融合，搞不好便是替代，一切都取决于电信运营商是抱残守缺还是顺势而为。

业务监管规范应当主动适应技术和业务的发展，但在瞬息万变的状况下，别说十年不变，便是一年一变又如何跟得上脚步呢？规则若频繁变化又如何适应尽量稳定而使公众获得合理行为预期的要求？

在我看来，在监管规则上同时追求创新和合规两大价值就必须坚持两点：

一是实事求是。具体到业务融合的现实，我们发现基础电信业务正在逐渐萎缩，越来越多的功能已经能够通过互联网为增值业务所实现，基础业务很快就会退到流量传输这最后的一亩三分地。业务监管必须从业务的功能出发，对同等功能的业务实行同等的监管，不能再抱着基础业务和增值业务的分野自欺欺人。说是放开基础业务也好，说是规范增值业务也罢，只要做同样的事情就要遵守同样的规则，不因技术手段的区别而有所区别。内资外资、国企民企，所有市场主体只要符合条件都可以做同样的业务，只要做同样的业务都应该遵守同样的规则。

二是尽量少管。从长远看，减少事前审批、加强事中和事后监管，是社会主义市场经济下政府职能转变的大势所趋，是发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的关键所在。过去十年，互联网业务能日新月异蓬勃发展，很大程度上是因为“因特网信息服务业务”可以容纳一切，客观上充当了电信业务经营许可制度的“减压阀”。在概括性的ICP许可下，所有形式的互联网业务都可以竞相创新，而不受过多政策羁绊。

与之相对应的，严格实施行政许可的基础电信业务在创新上乏善可陈。从长远看，逐步放开市场准入的行政许可，转向竞争秩序、内容安全、信息安全等方面的事中和事后监管，让创新的业务在诞生伊始便合法合规，才是根本的解决之道。同时，为维护公平竞争，逐渐消弭基础业务和增值业务差别依然是一个重要的落脚点。

与这两点意见相比，VoIP也好，OTT也好，其实都是小事。（作者：单磊，资深电信从业者）