文 | 庞克

我国社区治理相比于城市安防、城市基建等大问题，历来并不属于热点。这一次疫情，却将社区推上风口浪尖。赶鸭子上架的工作人员、应接不暇的上级任务、禁足愤懑的居民，特别是随时可能被感染的危情，构成了社区每日工作生活的主题。不吹不黑，今天，和你好好聊聊这个话题。

几周前，拥有近1000万人口的武汉出现了一块块蓝色的挡板。它们林立在大街小巷，切断了生意，阻隔了邻里，封锁了小区。有人管这叫做：“蓝色长城”。

“即日起，居民小区实施封闭式管理。”标语下的各种阻碍设施，在中国各个城市如雨后春笋般涌现。

这种挡板在中国很常见。多年来，我国一直通过基建来推动经济增长。

而很多人发现，这个曾在建筑工地用来防止外人入内的挡板，今天依旧十分适合做围墙。

但作为围城的一项标志，也如《围城》一般，引发了“城里”“城外”人的重重矛盾。

最近，这个矛盾指向了挡板的设置者——同时也是中国最基层的组织，社区。

社区的概念，最早由大社会学家腾尼斯在1887年出版的《共同体与社会》中提出。是指聚居在一定区域内的相互关联、相互交往的人群形成的具有共同生活特征的、相对独立的地域性社会。

换句话说，社区的本质，是社会的一种。

面对前段时间武汉开元公馆小区“喊假”的问题，还有最近钢都花园“垃圾车装肉”的事件，有人说，核心在社区管理人员、资源太少而居民太多，几十人管理几千上万人不现实。该像国外自治。

还有人说，核心在形式主义，因为只有集权式下放才有能力应对重大事件。只是该优化。

就在武汉新兴腹地的光谷，其中于2011年才成立的关东街街道，下辖130个小区，人口超过100万，占整个光谷180万总人口的60%，号称“中国人口第一街”。

然而整个关东街道，正式聘用的基层管理干部只有37人。算上劳务派遣和服务购买的工作人员，总共也不过57人。

还比如在武汉青山区的八大家花园社区，据中国社区网数据，原有居民6161户，如果每户以三口人算，就至少有18483人。

而配套的社区基层管理干部4人，社区工作人员15人，社区专干9人。同样也是几十人管理上万人。

所以此前有社区面积较小的江浙一带网友表示不理解，认为社区容易管理。但在两江三镇的大武汉，社区之大，占地之广，未见得。

那么在这样的现实下，武汉乃至中国的社区到底更需要哪一种治理？

01 社区其实是自治

很多人之所以提出自治的建议，是因为认为中国的社区并非自治，而是中央权利层级下放的基层行政组织。

事实上，中国的社区看似基层行政组织，实则并非。

据中国《宪法》中规定，我国行政区划分为三级：

1. 全国分为省、自治区、直辖市

2. 省、自治区分为自治州、县、自治县、市

3. 县、自治县分为乡、民族乡、镇

简单来说，就是三级制：省、县、乡。

但经过多年发展，现在实行的是三级与四级交替的区划。

由来也很简单。在建国初期，三级行政区划的目的，就在于治理体系的扁平化、政令传达的通畅、以及执行效率高。

纵观中国历史，自秦始皇一统天下以来，每一个朝代在建国初期都会尽量采用三级行政区划（事实上，秦始皇采取的是郡-县二级制）。但随着时间的推移，都会逐步过度到四级制。

原因同样也很简单。因为中国幅员辽阔，人口众多。如果实行三级制，就必然导致每一级下辖级别数量过多。各国研究经验表明，上一级下辖5～7个下一级较为科学。

而在另一方面，前几天我们在社区问题中看到，几十人管理几千上万人的状况，实际就是，即使五级制，也难以应对众多的人口。

所以我国目前的行政区划，除个别地区外，多是四级制：

1. 省、特别行政区、直辖市

2. 地级市、地区（盟、自治州）

3. 县（县级市、自治县、旗、自治旗）、市辖区、特区、林区

4. 街道办事处、乡、镇

简单说，就是省、地、县、乡四级。

而我们概念中的第五级，城市叫社区，农村叫村的基层组织，并不在行政区划之内。

据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”

也就是说，《宪法》明确了社区居民委员会并不是一个行政组织，它实际是一个自治组织。

所以社区工作者一般既不在编制，也不是公务员，基本是聘用制。而我们能看到的一些社区公务员，实际是上级下派到基层锻炼的公务员。

但我们为什么又同样能看到，每一个社区都有社区书记，每一个村又都有村书记呢？

实际是党政分离的一种表现。统一接受党的指导。

那既然是自治，中国的自治与国外的自治为什么又差距那么大？仅仅是群众自治水平的不一吗？仅仅是谁比谁更蠢又更聪明、更好又更坏吗？

02 谁付社区工资

当然不尽然。

正如经济学中价格是关键变量一样，收入也是影响自治效率的核心要素之一。

在美国、日本等资本主义国家，基本都是社区自治制度。而这种自治制度下，社区工作者的收入，主要由居民缴纳会费提供。

另一方面，政府所承担的角色，一般是提供规划指导和资金扶持。

比如在美国，它们一般向社区中的小企业提供创业贷款，以及诸如土地、厂房等固定资产方面的长期债务融资。还向社区中的少数民族、妇女、退伍军人创办的小企业提供小额融资服务。

比如在日本，大多社区活动的经费来源，不单有会费，还有商家的赞助。

换句话说，这样的社区，不仅仅是一个生活的场所，也是一块小范围的能自给自足的商业场所。

而在中国，还是据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中规定：居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付。

也就是说，中国社区工作者的收入，主要由政府提供。

而这种政府拨付的非编制收入，往往并不高。据我目前了解到武汉社区工作者的最低收入案例，是到手2364元。

在武汉这种新一线城市下，两千多元的工资，承担着本就比其他各国人口密度更大的社区工作，无疑是一个充满了无奈的难题。

所以有位社区工作者这样说：“有时候看到给一线医护人员子女中高考加分，有时候看到医护人员可以轮岗回家休息了，但为什么医护人员算一线，我们社区工作人员不算一线呢？我不是要攀比，他们确实比我们承担的风险要大，我只是觉得，为什么差别会这么大？”

但在另一方面，这件事又有例外。

在全国范围内的社区自治典范，就是曾站在风口浪尖的武汉百步亭社区。

百步亭的自治模式，归纳而言就是建设、管理、服务三位一体。

房子由百步亭集团开发，管理由百步亭社区自治（不向街道，而直接向区政府汇报），服务由百步亭物业提供。某种程度上，是一个极好的自给自足模式。

但就像有人说的那样：“平时是100分的自治典范，疫情来了，却是0分的反面典范。”

从各国的自治经验下我们能看到，自给自足的自治制度，虽然能够造就丰富的社区文化和社区服务。且较为充分的收入，能够刺激到社区工作的主动性。

但与此同时，收入来源及多少，却并不是社区工作成效的唯一原因。

03 自上而下还是自下而上

事实上，这个问题的探讨，其实已经持续了上千年之久。并延续至今。

文首我也提到过，社区的本质是社会的一种。如何管理社区，实际就是如何管理一个社会的缩影。

而从历史上看，全球一直有两种管理模式。

18世纪中时，全球有两支无敌舰队，一个是先兴起的西班牙，一个是后兴起的英国。而决定这种霸权更替的，则聚焦在美洲大陆上。或者说，主要在现美国这块土地上。

早在16世纪末，西班牙与英国开始在全球进行殖民扩张。彼时两者的状况是，西班牙统治加勒比海、墨西哥以及南美大部分地区已经逾半个世纪。而英国，才刚开始在罗阿洛克岛建立第一个北美殖民地。

但面对这种领先状态，彼时英国主政者伊丽莎白丝毫不慌张。她选择由商人带着商船和移居者去做这样的事，即所谓的合资公司。而不是让海军和财政承担风险。

与此同时，她还让这种海外企业自给自足。只有确信各自有利可图时，才会准许这种海外活动的实行。

因此，她为这些美洲殖民地的管理建立了一个模版：各殖民地之间缺乏共同目标，缺乏联系。

换句话说，英国对美国这块土地的态度是：稍加管理，甚至是不管理。

这样的毫不上心，直接导致了，在18世纪中时，西班牙控制下的美洲地区人口已达英属殖民地的6倍，而其控制的领土面积和聚集的财富则超过对方更多。

历史学家约翰·艾略特曾指出，“一致的市政机构，相同的做礼拜方式，完全会有宾至如归的感觉。”

而这种情况，不可能出现在英属美洲殖民地上。

因为在那里，“不尽相同的风土人情、迥异的移民动机、以及各异的宗教信仰和行为方式，造就了不同时期建立的、以不同方式存在下来的马赛克式零散社区。”

但后来的历史，我们都知道，最后却是英国这种松散甚至毫不用心的管理，反而取得了巨大的成就。而这种“马赛克式社区”，也延续到今天的美国社会。

按战略学泰斗约翰·刘易斯·加迪斯的解答，答案就在因地制宜。

“强权和专注看起来似乎能很快创造辉煌，但要完全实现这一点，必须要将所有的崎岖都夷平。可是你不能一直这样做，因为地球表面的不规则形反映了它的本质：大陆板块总是在移行、滑动、互相碰撞甚至覆盖。追求稳定性是导致毁灭的方式之一。只有保持弹性才能适应意外情况。”

换句话说，这就是政治机构与行政机构是自下而上逐步形成，还是自上而下强制建立的区别所在。

所以我们在中国也能看到，大一统军事文化货币法律的秦始皇，从始称皇帝到汉覆灭只有短短19年。而天下分诸侯而治的周朝，却有长达791年的历史。

时至今日，美国一直在延续这种“因地制宜”、或者说是联邦制又或者说是自治的管理模式。而日本这种单一民族国家，原则上无需联邦制，却在社区这种具体层面依旧实行自治。

至于中国，秦后的历朝都摒弃了联邦制或者说是诸侯制，而采取了自上而下的统一管理。

但尽管是自上而下，它依旧创造了唐朝的盛世、宋朝的经济、明朝的制度这样璀璨的文明。

时至今日，很难说中国到底是哪一种。特别缩影在社区这个最小型化的社会上，我们也很难说，它到底是哪一种。

或者更准确的说法是，两者兼而有之。

所以换句话来说，对于中国而言，这并非一个零和游戏。

04 治理的平衡

好像罗斯福说的：“别让我的左手知道右手在做什么。”

也就是说：只要能赢，自相矛盾无所谓。

而其中的重点在于，如何协调两种自相矛盾的治理模式，如何平衡管理者与被管理者之间的利益与冲突？这需要掌握分寸。

一个月以前，面对封城封小区，很多人表示抱怨。

但同时也有另一部分人说，这是“不识大局”：“只有军事化管理，才能最快防止疫情继续扩散，最快解决疫情。”

事实上也是如此。

这几天有许多自媒体说，要美国、意大利、日本等国该抄一下中国的作业了。而之所以提出这种观点，是因为并非“军事化管理”的地区，确实在疫情治理下疗效不尽人意。

所以第一，这里至少还有一个纵向的分寸。即在不同境遇下，该采取不同的策略。

和平年代，自治为主自然好。但面对重大危机时，自上而下的统一管理却更能成效。

第二，从各国的社区治理模式中，我们都可以看到，这里还有一个横向的分寸。即面对不同人群，也该采取不同的策略。

这个所谓不同人群，更多指弱势群体。

在美国的治理模式中，会倾斜性照顾少数民族、妇女和退伍军人。在日本的治理模式中，会倾斜性照顾老人与小孩。

而在中国，即便实行的是统一管理。

但我们也不要把“统一”这件事的概念，单纯理解到每个人群的待遇就该是统一的。也不要单纯理解到，统一只是被管理者的待遇统一，而忘却了管理者同样处于同一境遇。

正如我们此前写过的那样，该更多照顾弱势群体，照顾老人、小孩、患有其他急性或慢性病的患者。

社区虽然是统一团购物资，但对很多老人而言，根本不知道怎么团购，也根本不会使用手机。

社区虽然是新冠患者统一安排就医或隔离，但对很多未患新冠而身患其他急性或慢性病患者，根本不在管理与照顾范围之内。

社区虽然是管理者，但对很多社区而言，实际情况确实就是几十人要管几千上万人。且他们所得到的社会待遇与上下评价，根本远超他们理应承受的范围。

这个横向的分寸，往往我们也叫它作人文关怀。

05 毛细血孔微管理

最近几天，许多国家说，“中国用这样近乎军事化的管理面对疫情，不能说是不近人情，而只能说是一种最能解决问题的强大。”

而之所以能让其他国家给出这样的评价，则是因为中国确实处在一个复杂的社会中。

正如我上述提到过的，众多的人口与众多的民族，不同的习惯与不同的文化，仅在一个小区的治理中都问题重重而无奈。

而放在更多人口更多民族更多习惯更多文化，等等这一切呈指数级增长的国家时，其难度，也正如许多西方学者总结过的那样：它大概是这世界上最难治理的国家。

也就是说，这是单单掌握了制度上的融合和方向上的平衡与分寸后就能解决的问题吗？

如果真是这样，我国也不会提出“要将制度优势，转化为治理效能”。

所以这其中，至少还存在着方向与执行上的差距，也至少还存在着一些不易察觉的微管理。

我们再次从社区的角度出发，中国行政区划的角度出发，这里其实还有隐形的第六级。

这个第六级一方面在于，正如有部分居民感受到的那样，“好像为我服务的更多是物业，而不是社区。”

如果说社区负责一片区域内的多个小区，那物业就是负责单个小区。

实际上，物业其实是一个虚拟的第六级。它不在行政区划内，却和社区一样服务着小区居民。而区别，就是不同的分工。

简单来说就是，社区管人，如计生、暂住、邻里关系、组织选举等。物业管物，管物业范围内的公共设施设备，保洁绿化、车辆停放等。

两者并非上下级的关系，而是在范围内的分工合作。

仅从送诊就医与团购物资这两项服务来看，这并非社区一个组织所能具备的资源条件。

所以在另一方面，这个第六级所包含的内容，并非仅有社区本身的进一步覆盖。

前天，领导人来武汉视察慰问。在其社区慰问对象中，不仅有社区工作者、志愿者，还有公安干警、基层干部与下沉干部。

基层干部上述我解释过，就是上级下派到基层锻炼的公务员。而下沉干部，就是在疫情特殊时期，从市场监管、税务等其他各部门调来的公务员。志愿者，个人以及背后的公益组织，同样也是特殊时期的产物。

至于公安干警，即我们常称的片警，隶属街道派出所，负责某一片区的治安管理工作。

也就是说，第五级不仅在社区本身，还包含其他所需资源的平行部门与组织。在特殊时期，这个包含范围会更大。

第三，实际承担以小区为单位服务的，除却隐形的物业，与社区平行的其他部门和组织，还有一项更为直接的第六级，社区网格。

所谓社区网格，就是社区的进一步细分。它的划分依据，不以小区为单位，而以实际人口为标准。

比如在武汉长征社区，其划分标准是每个网格200～300户，500～600人为一个网格。整个长征社区将辖区内的66栋楼划分成33个网格，由13个网格员负责。

前段时间上门询问健康状况的工作人员，多是网格员。他们一般每人一本排查小本，记录区域内的居民家庭住址、常住人口、流动人口、生活情况等信息。而我们经常在小区楼道看到的信息公示，也正是网格员的公示。

那么整体下来，一个并不规范的中国行政区划就是：省、地（市）、县（区）、乡（街道）、社区或村（平行的还有片警、基层干部与下沉干部、志愿者）、网格（平行的还有物业）。

不管疫情前期的治理如何混乱，在这样近乎毛细血管的管理下，我们不得不承认，疫情确实在2个月内得到了一定控制。甚至如这几天很多人说的那样，将近结束。

这都是一种在制度上的融合，方向上的平衡与分寸上的把握，以及毛细血管的微管理三个层次后的强大。

06 如何更好管理

但在另一方面，即便有三个层次下的管理制度，问题也并非不存在。

如果归纳今天社区所遇到的问题，它大概有三：

1. 社区管理人员太少而居民太多

2. 高压下无法妥善管理所导致的形式主义

3. 部分居民因未得到妥善管理所导致的矛盾

对于第一个问题，正如刚才我们提到过，在社区这一级，特殊时期会有下沉干部，其他部门的资源协调，志愿者以及背后的公益组织，来共同面对这个问题。这实际就是解决方案。

不是社区自治，也不是政府包揽，而是各部门协治，社会共治。其实已经得到了较好的解决。只是受限于人口密度确实太大，解决还需要一定过程。

第二个问题，除了要看到形式主义的现象外，我们更要看到形式主义形成的原因。

此前曾有一位社区下沉干部告诉我，“并不是我想搞形式主义，而只是每一个上级部门都给我一个任务，但我作为一个人的精力确实是有限的。那么为了达成每一个上级的任务，我只能每一项任务简单做，面子做，才能给每一个上级交出一个合格的汇报。”

换句话说，这就是一个单头对多头所导致的局面。

好像我上述谈到过的那样，各国研究经验表明，上一级下辖5～7个下一级较为科学。那么同样，下一级向过多上级汇报，也不科学。

好的是，这位下沉干部昨天告诉我，“最近这些天里，已经少了很多重复的上级任务了。”

不单疫情期间，其实在最近几年里，简政放权也在中国各个官方部门与官方牵头的民间协会里开始了这样的趋势。

所以第二个问题，其实也在解决过程中。而由于这项解决方案本身会影响到一些政治利益，所以它的进度，一定也需要一些时间。

第三个问题，矛盾。很容易发现，在完全解决了前两个问题后，第三个问题将不复存在。那么问题还是回到前两个问题上。

但前两个问题，其实现有制度已经给出了答案，且已是让其他国家所羡慕的答案。那么矛盾为什么还是较大呢？

原因在于，最后的关键并不在解决方案或者说制度的优劣上，而在制度的执行是否真正用心上。

开头之所以我会提到《共同体与社会》这本明显含有两个概念的社会学著作，原因就在于，所谓共同体，是基于生育、性行为、共同血缘的关系结合。比如母子、夫妇、兄妹。

而所谓社会，则是基于法律、商业、道德等关系的结合。比如一家餐馆与它的法律监管与执法部门，一家餐馆与它的顾客，一家餐馆在面对一个孤寡老人时的反应。

换句话说，共同体是有机存在于自然之中的，社会是无机后来我们由意志叠加的。共同体是我们先天的维系，社会则是我们基于文明的后天维系。

而所谓文明的进步，实际就是共同体关系向社会关系的渗透。

但这种渗透，不是指所有社会关系、所有陌生人都应向对待共同体关系、对待家人那样温情，完全变成共同体关系。

而是指由于文明的进步，不断涌现的网友、外卖、新邻居等新的社会关系，也总会保有如共同体关系那样天然的柔软。这也即所谓无论文明如何进步，人文关怀也不会消失。

尽管在这个过程中，会遇到许多的阻力。

据很多理论家的学说，人一旦控制了周边环境，会容易产生自满情绪，便会显现出一个又一个的矛盾出来。

这虽然会影响到控制系统的崩溃，但天底下并没有什么永远健康之物。在自然界中，整合过程与分裂过程之间，即混沌的边缘，也存在着一种平衡。而适应，尤其是那种自发的秩序也往往在此产生。

而所谓自发的秩序，则正是那些被共同体关系所渗透的社会关系。

如果有这种共同体关系的渗透，或者说人文关怀的在位，那么上述那些问题和解决阻力，那些矛盾，何尝不能更快得到解决。

昨天垃圾车运肉的新闻，引来了很多矛盾。我们除了要看到造成矛盾的现象，也要看到形成这种现象的原因。

这个原因，一方面在于缺乏资源下的不得已调度，另一方面也在于能够调度相应资源的人与部门并没有站在人本位的立场上，在执行的过程中并没有真正用心。

之所以我会从“蓝色长城”写起，就是因为在长城建立的秦朝，秦始皇曾清楚的知道，平天下难，但平人心更难。

而今天这种人心，不是你给你的社区打几分，而是我给我自己打几分。